1.1.-
Concepto
Para
avanzar hacia la comprensión de lo que es (o de lo que se entiende)
por acto administrativo vamos a comentar en primer lugar tres
términos que no son propios del Derecho Administrativo sino del
Civil: los términos de hecho humano, de acto y de negocio jurídico.
¿Qué
es un hecho humano?
Un
hecho es cualquier cosa que ocurre, desde la caída de la hoja de un
árbol a la subida del importe del billete de autobús. Lo
característico del hecho es que su acontecimiento deja las cosas de
una forma distinta a como se encontraban antes de producirse. Tal
cambio es consecuencia de un elemento consustancial del hecho: sus
efectos.
Cuando
el hecho es consecuencia de la actividad del hombre estamos en
presencia de un hecho humano.
¿Qué
es un acto?
Los
hechos humanos pueden ser reflejos o inconscientes o pueden ser una
manifestación de la voluntad del hombre. Cuando un hecho humano es
una manifestación de la voluntad del hombre el mismo recibe la
denominación de acto.
¿Qué
es un negocio jurídico?
Hay
actos que no tienen interés alguno para el derecho (por ejemplo, la
decisión que me lleva a dormir la siesta) y actos que sí lo tienen
(el matrimonio o la venta de un coche). Estos últimos reciben el
adjetivo de jurídicos y constituyen el supuesto de
hecho de la aplicación de las normas (en nuestro segundo ejemplo,
las que regulan la institución del matrimonio o las que tratan del
contrato de compraventa).
La
posición del acto jurídico como supuesto de hecho de la norma
podría conducir a la errónea impresión de que en la vida las cosas
funcionan como un sencillo silogismo, en virtud del cual si se
produce el suceso A siempre se generarían las consecuencias
jurídicas previstas en B. Por ejemplo, si una chica y un chico se
gustan siempre se generaría la consecuencia jurídica del
matrimonio. Para solventar semejante entendimiento de la cuestión la
doctrina inventa la categoría complementaria del negocio jurídico
como salvaguarda del principio de la autonomía privada dentro del
campo que permite la legalidad. Así en el negocio jurídico se
integran aquellos actos jurídicos en los que (como el matrimonio) lo
que determina su existencia es en última instancia la voluntad del
sujeto. Ejemplo: testamentos y contratos en general.
De
los tres términos o expresiones que acabamos de comentar vamos a
extraer los rasgos iniciales de nuestro particular borrador de la
noción de acto administrativo.
a)
Un acto administrativo es por lo pronto un hecho, lo que supone un
acontecimiento que deja las cosas distintas a como estaban. Hemos
calificado esto como efectos y calificaremos la cualidad de
producirlos como eficacia (del acto).
b)
La existencia de un acto administrativo (como en general la de
cualquier acto) requiere la gestación de una voluntad. Proceso en
cuya formación intervienen elementos votivos (querer) y cognitivos
(saber) que identificaremos sin mayores problemas a lo largo de las
denominadas fases del procedimiento. Pues realmente, y bajo
cierto punto de vista, un procedimiento administrativo no es otra
cosa que un proceso de formación de voluntad.
c)
Por último el acto administrativo es por excelencia un acto
jurídico. En esta nota se incide en diversos preceptos de los
que destacamos el comprendido en el 53.2 de la Ley 30/92: “el
contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el
ordenamiento y será determinado y adecuado a los fines de aquellos”
Situándonos
ahora en el plano de lo que dice la ley los rasgos definitorios que
extraemos del acto según dicha regulación legislativa son poco más
o menos los siguientes:
a)
Los actos administrativos forman parte de la actividad o
actuaciones de las Administraciones Públicas
b)
Los actos administrativos son actuaciones administrativas
diferenciadas expresamente por la Ley de las disposiciones
administrativas.
c)
También de la Ley (la 30/92) se deducen diferencias
entre los actos y los trámites. Entre otras:
a.
Los actos administrativos se dictan y los trámites no.
b.
Los actos administrativos siempre se producen por un órgano
administrativo (siempre el competente) mientras que los trámites
normalmente se ventilan en una unidad administrativa
c.
Los actos se producen ordinariamente mediante resolución y los
trámites en su caso mediante acuerdo.
d.
Los trámites integran el procedimiento mientras que los actos son el
resultado del mismo.
d)
No ya como criterios distintivos sino como elementos que aportan
sustantividad al acto tenemos que siempre:
a.
Se ajustan al procedimiento establecido (53.1). Es decir, que la
voluntad del órgano está disciplinada en todo momento por los pasos
de un protocolo de actuación previsto por la ley.
b.
Su contenido está determinado por el ordenamiento (53.2). En
consecuencia el órgano realmente “no crea” sino que desarrolla y
aplica una previsión ya contemplada por la norma. E incluso cuando
ejerce su competencia discrecionalmente la discreción se ciñe al
juego de posibilidades u opciones ya contemplado en la ley.
c.
Su contenido es adecuado a los fines explicitados en la norma
(también 53.2).
Consolidando
la sucesión de rasgos enunciados obtendríamos una definición del
acto administrativo que sería poco más o menos la siguiente: Un
acto administrativo es una actuación administrativa, distinta de la
disposición y del trámite, dictada por un órgano administrativo en
el ejercicio de sus competencias y conforme a un procedimiento
establecido previamente. También en forma previa está previsto en
la norma el posible contenido de ese acto que además deberá ser
adecuado a los fines previstos en aquella.
1.2.-
Elementos
En
el acto se pueden distinguir tres elementos:
a)
Un elemento subjetivo
b)
Un elemento objetivo
c)
Un elemento formal
1.2.1.-
Elemento subjetivo
El
lugar del elemento subjetivo del acto le corresponde al órgano
administrativo que tiene competencia para dictar el acto. En
terminología coloquial es “quien tiene firma”. Como elemento de
apoyo a dicho órgano aparecería la unidad administrativa, unidad
entendida también en términos coloquiales como “los funcionarios
que preparan el papeleo para la firma”.
El
ciudadano (administrado en terminología rancia o ciudadano (o
cliente) en acepción más moderna) no debe incluirse dentro de este
elemento subjetivo pues ni interviene como agente en la tramitación
del procedimiento ni tampoco ostenta competencia alguna que concierna
a la resolución.
1.2.2.-
Elemento objetivo
Lo
constituye el mero ejercicio de la competencia considerado en
cuanto a tal. Esa declaración que, siguiendo a Zanobini,
reiteran los manuales y que al ciudadano de a pie la cuesta bastante
entender. Como normalmente se confunde lo que es el acto (mero
ejercicio de la competencia) con sus efectos nos permitiremos unas
licencias aclaratorias.
Vamos
a considerar a título de ejemplo el acto “comprar un
vehículo” que supongo no reviste complicación. Estamos en
el concesionario Peugeot y vamos a adquirir un 206. Entramos en el
despacho del comercial, nos invita a sentarnos, pone los papeles
encima de la mesa y firmamos. Ese momento, el de la firma, es
el momento en que realmente nos hemos comprado el vehículo. De igual
manera en el momento en que el órgano competente estampa la firma es
cuando el acto administrativo se produce.
¿Qué
sucede luego? Siguiendo con nuestro ejemplo cabe esperar que cuando
salgamos del despacho del comercial todavía no esté disponible el
vehículo que hemos adquirido o es posible que sí. En cualquier caso
tanto si tenemos que esperar unos días como si podemos disfrutar
inmediatamente de nuestro coche nuevo esto, en realidad, no es la
compra del vehículo sino que son los efectos de la compra. Su
eficacia. En el ámbito ya administrativo si la resolución que ha
firmado el órgano competente es (pongamos por caso) el
reconocimiento de un trienio tal reconocimiento (y acto) existe en el
momento de la firma y no en los momentos ni en que se tramita el pago
al funcionario ni en que lo percibe éste.
1.2.3.-
Elemento formal
El
elemento formal se integra por los requisitos que la ley impone y que
básicamente son dos: por un lado el acto debe producirse mediante el
procedimiento establecido y por otro lado debe manifestarse o
exteriorizarse por escrito, como regla general. En el supuesto de que
tal exteriorización no sea escrita el órgano inferior o el
funcionario que la reciba oralmente deberá escribirla y firmarla
indicando la autoridad de que procede.
1.3.-
Clases de actos administrativos
La
doctrina ha elaborado variadísimas clasificaciones de los actos
administrativos que servidor va a intentar sistematizar de la manera
que considera más lógica. Y en tal sentido diferenciamos de entrada
entre clases de actos expresamente reconocidos por la ley y clases
que se asientan ante todo en elucubraciones doctrinales.
1.3.1.-
Según la ley (Ley 30/92 y Ley de Jurisdicción de lo Contencioso)
1.3.1.1.-
Lo que no son actos
En
primer lugar, y como hemos dicho líneas más arriba, ni son actos
las disposiciones ni lo son los trámites. Las primeras no agotan su
eficacia jurídica con una resolución sino que la mantienen mientras
no sean derogadas o anuladas. Los segundos no expresan la voluntad de
un órgano sino el quehacer de un funcionario.
En
segundo lugar la llamada vía de hecho a que se refiere la Ley de la
Jurisdicción de lo Contencioso, vía que en términos coloquiales
significaría algo así como “pasar hasta el forro” pues en
realidad el núcleo de esta conducta administrativa está constituido
por una grosera omisión de los trámites del procedimiento.
Tampoco
lo es la mera inactividad, es decir el ya impropiamente llamado acto
presunto. Como estudiaremos al tratar del silencio administrativo
la falta de actividad administrativa no expresa la voluntad del
órgano sino su desidia y en tal sentido los plazos que se conceden
para interponer recurso lo que hacen es suponer un determinado
sentido (favorable o desfavorable) en la voluntad del órgano no
afirmar éste.
1.3.1.2.-
Actos de trámite
Un
acto de trámite se diferencia de un trámite en que refleja la
voluntad del órgano (no la tarea del funcionario) pero dicha
voluntad no es la resolutiva del procedimiento. De ahí que los actos
definitivos terminan con la resolución y los actos de trámite se
producen mediante acuerdo. Por ejemplo el art. 73 de la Ley
30/92 cuando trata del tema de la acumulación dice “el órgano
administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que
haya sido la forma de iniciación, podrá disponer su acumulación a
otros con los que guarde identidad sustancial o una íntima conexión.
Contra el acuerdo de acumulación no se dará
recurso alguno”.
A
efectos de recurso administrativo la regla general es que estos actos
no son recurribles salvo si se dan los supuestos del 107.1 de la Ley
30/92 (deciden directa o indirectamente sobre el fondo del asunto,
determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen
indefensión o perjuicio irreparable a los derechos e intereses
legítimos de los interesados).
1.3.1.3.-
Actos definitivos (o que aún no han agotado la vía administrativa)
Son
los que expresan la voluntad resolutoria del órgano competente pero
(como se dice) “no agotan la vía administrativa”. La frase
entrecomillada supone que por encima de tal órgano existe otro que
ejerce respecto al primero una competencia jerárquica, que está
legitimado para revisar la resolución y en su caso dictar otra
distinta a la primera y quizá acorde con las pretensiones de quien
interpone recurso.
1.3.1.4.-
Actos definitivos que si han agotado la vía administrativa)
Normalmente
son actos dictados por órganos que carecen de superior jerárquico y
en general aquellos contra los cuales no cabe más recurso
administrativo que el de reposición.
1.3.1.5.-
Actos firmes
Literalmente
actos definitivos que adquieren firmeza, la cual supone varias cosas.
En primer lugar que han agotado la vía administrativa. En segundo
lugar que, en el supuesto de haber sido combatidos mediante recurso
administrativo e incluso atacados a través de la jurisdicción de lo
contencioso, han sido confirmados por el órgano judicial. Finalmente
estarían los actos llamados consentidos, es decir aquellos
que adquieren firmeza por el transcurso del tiempo sin que se
interponga recurso alguno. Contra los mismos ni cabe recurso en vía
administrativa ni recurso en el orden jurisdiccional excepto lo
previsto en el art. 118 Ley 30/92 al dispensar trato al recurso
extraordinario de revisión (curiosamente la expresión de actos
firmes aparece en sede de la Ley de Régimen Jurídico precisamente
cuando se regula el citado recurso).
1.3.6.-
Según criterios doctrinales
1.3.6.1.-
Constitutivos y declarativos.- Constitutivos
son los que crean, modifican o terminan una relación jurídica como
el nombramiento de un funcionario. Declarativos son los que la
constatan o acreditan.
1.3.6.2.-
Singulares y generales.- Singular
si se dirige a personas determinadas y general cuando esta
determinación no existe (es decir, cuando no se saben los nombres
concretos de las personas hacia quienes se refiere la resolución)
1.3.6.3.-
Reglados y discrecionales.- Un
acto está reglado cuando la norma le indica claramente al órgano
cuál es la decisión que debe adoptar. Es discrecional cuando para
tal decisión la ley previene o admite diversas opciones.
1.3.6.4.-
Simples y complejos Simples
cuando provienen de un solo órgano administrativo. Complejos cuando
la resolución es firmada por varios (ejemplo: la constitución de un
consorcio)
No hay comentarios:
Publicar un comentario